Avis 45/02

Initiative de la Commission

Suite à la loi du 1^er mars 2002 relative au placement provisoire de mineurs ayant commis un fait qualifié infraction, la Commission a décidé de rendre un avis d'initiative.

Le présent avis a pour objet de vérifier la compatibilité de la mise en œuvre de la mesure de placement provisoire au Centre "De Grubbe" avec les dispositions du Code de déontologie.

La Commission a pris connaissance de nombreux documents relatifs au régime mis en place dans le Centre ainsi que de différents articles écrits sur la question. Elle a également demandé à visiter le Centre et a rencontré son directeur pédagogique.

Conformément au règlement d'ordre intérieur de la Commission, la représentante de la Ministre ayant l'aide à la jeunesse dans ses attributions a décidé de se retirer et de ne pas participer à la discussion et à la délibération.

La Commission a principalement examiné la loi du 1^er mars 2002 au regard des articles 4, al. 3 et 2, al. 2 et 3 du Code de déontologie.

I. Le respect de l'article 4
du Code de déontologie

1. Pour rappel, l'article 4 du Code déontologie dispose que les pratiques professionnelles des intervenants "ne peuvent s'inscrire dans un contexte prioritairement sécuritaire ou répressif" (al. 3).

L'article 2, al. 2 et 3 du même Code dispose que:

"Les intervenants veillent à proposer la solution qui a la meilleure chance de succès.
Ils ont le devoir d'envisager la solution la plus adaptée et la plus accessible au jeune et s'il échet à sa famille".

2. Le législateur fédéral, en adoptant la loi du 1^er mars 2002 relative au placement provisoire de mineurs ayant commis un fait qualifié infraction, a toutefois souligné que le placement dans le centre constituait non pas une mesure de protection de la jeunesse mais une mesure de protection de la société. Ainsi, l'article 2 de la loi dispose que:

"Les personnes visées à l'article 36, 4°, de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse peuvent, selon le cas, être confiées par le tribunal de la jeunesse ou par le juge d'instruction, dans le cadre d'une mesure provisoire de protection sociétale, à un Centre de placement provisoire pour mineurs ayant commis un fait qualifié infraction, appelé ci-après: le Centre".

Lors des travaux parlementaires, il a été précisé qu'il s'agissait d'une mesure dont le but est "clairement de viser à protéger la société" (Proposition de loi relative au placement provisoire de mineurs ayant commis un fait qualifié infraction, Doc. parl., Ch. repr., sess. 2001-2002, n° 1640/1, p. 4).

En lui conférant cette nature "de mesure de protection sociétale", le législateur fédéral a octroyé à l'Etat fédéral la compétence d'organiser le placement dans le centre. A l'appui de sa position, il a invoqué un avis rendu par le Conseil d'Etat dans le cadre d'une autre proposition de loi (Proposition de loi modifiant la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse, Doc. parl., Chambre, sess. 2000-2001, 942/4, p. 5 et s.). Selon cet avis, les Communautés ne sont compétentes que pour mettre en œuvre les mesures prises à l'égard des mineurs délinquants qui constituent des mesures de protection de la jeunesse, c'est-à-dire des mesures qui se caractérisent de manière essentielle par une finalité d'aide et d'assistance. Il est toutefois possible de prévoir à l'égard des mineurs poursuivis pour avoir commis un fait qualifié infraction des mesures qui ne présentent pas cette caractéristique. Dans ce cas, les Communautés ne sont plus compétentes pour les mettre en œuvre.

Sur le plan formel, la Commission est d'avis que l'intention du législateur a explicitement été d'instaurer une mesure prioritairement sécuritaire et répressive. En outre, seul, ce caractère prioritairement sécuritaire peut justifier la compétence de l'Etat fédéral pour l'organiser.

3. La Commission tient à préciser ce qu'elle entend par "caractère prioritairement sécuritaire ou répressif".

Une mesure — le mot est ici pris dans son acception la plus large et non dans le sens plus restreint qui lui est parfois donné dans le cadre de la loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse — qui présente un caractère prioritairement sécuritaire est une mesure qui poursuit essentiellement une finalité de sécurité et d'ordre publics. Par conséquent, s'il y a un choix à faire entre, d'une part, des valeurs collectives et sociales et, d'autre part, les intérêts individuels d'une personne, ces derniers seront sacrifiés pour préserver les premiers.

Une mesure prioritairement répressive est une mesure qui présente essentiellement une finalité de punition et de rétribution lorsqu'elle est imposée à un individu: il doit payer pour sa faute en subissant un mal.

Même si les deux attributs sont le plus souvent liés, il peut se concevoir qu'une mesure n'en présente, de manière significative, qu'un des deux.

Pour la Commission, il suffit qu'une mesure présente un des deux attributs pour qu'il y ait matière à appliquer l'article 4, al. 1^er du Code de déontologie.

4. La Commission constate que, malgré la finalité de protection sociétale de la mesure de placement dans le centre, la loi du 1^er mars 2002 prévoit, en son article 9, qu'un accord de coopération peut être conclu avec les Communautés "en ce qui concerne l'apport d'accompagnement et d'encadrement pédagogique des personnes confiées au Centre ainsi que le droit disciplinaire et le droit de plainte qui sont d'application dans le Centre".

En outre, l'article 10 dispose que la loi "cessera d'être en vigueur le 31 octobre 2002, si un accord de coopération visé à l'article 9 n'est pas conclu à cette date".

Il s'en déduit que l'accompagnement et l'encadrement pédagogique ont été jugés nécessaires et essentiels pour le législateur au point que la loi aurait disparu si un accord de coopération n'avait pas été conclu pour instaurer un accompagnement et un encadrement pédagogique.

Ainsi, même lorsqu'il institue une mesure qui n'a pas une finalité essentielle d'aide et d'assistance - et qui ne peut donc pas être qualifiée de mesure de protection de la jeunesse -, l'Etat fédéral est contraint de prévoir une dimension "d'accompagnement et d'encadrement pédagogique" dans la mise en œuvre de la mesure qu'il instaure. Or un accompagnement et un encadrement pédagogique ont nécessairement une finalité d'aide et d'assistance.

L'action éducative des Communautés, mise en œuvre suite à la conclusion de l'accord de coopération du 30 avril 2002, est donc une condition nécessaire de l'existence de la mesure de protection sociétale que constitue le placement provisoire dans le Centre d'Everberg

5. Dans ces conditions, la Commission est inqiète du sort réservé à l'action éducative qui est de la compétence de la Communauté française.

En effet, cette action est détournée de son objectif premier. Il existe un danger de n'instaurer de l'éducatif que pour justifier le recours à des mesures de plus en plus sécuritaires ou répressives. Or, telle n'est pas la finalité de l'action éducative.

L'accompagnement et l'encadrement pédagogique d'un mineur ont pour priorité l'éducation du mineur et non la sécurité publique.

Il est évident que toute action éducative doit contribuer à aider le jeune à respecter autrui et, en cela, contribuer à la sécurité publique. Toutefois, dans l'action éducative, la valeur de référence suprême est la personne du mineur.

En affirmant que le placement provisoire est une mesure de protection sociétale, le législateur du 1^er mars 2002 a officiellement indiqué cette valeur de référence n'est plus la personne du mineur, mais la sécurité publique.

La loi du 8 avril 1965 relative à la protection de la jeunesse est une loi de défense sociale. A ce titre, elle a également pour objet de garantir la sécurité publique. Toutefois, en mettant en avant la dimension éducative de l'intervention, elle place sur pied d'équivalence les valeurs de sécurité publique et d'intérêt du jeune. La sécurité publique doit être assurée par l'éducation et le respect du mineur. A l'inverse, dans la loi du 1^er mars 2002, les deux valeurs sont hiérarchisées, la sécurité publique primant sur l'intérêt du mineur. Il devient donc légalement possible d'assurer la sécurité publique sans le faire par le biais de l'éducation du mineur.

6. Sur la base de ce qui précède, la Commission est d'avis que la loi crée les conditions d'un contexte prioritairement sécuritaire ou répressif dans lequel doivent œuvrer les intervenants de la Communauté française qui travaillent au sein du Centre d'Everberg.

De cette manière, il existe une violation structurelle de l'article 4, al. 3 du Code déontologie

7. Concrètement, la Commission a pu constater que les conditions matérielles dans lesquelles les intervenants de la Communauté française devaient travailler confirmaient ce contexte prioritairement sécuritaire ou répressif.

D'une part, sur le plan de l'environnement, la Commission a été particulièrement impressionnée par les conditions de détention: grillage de plusieurs mètres de haut avec des lames de rasoir aux extrémités, présence permanente des agents de surveillance qui relèvent de l'Etat fédéral, fouilles régulières, organisation du contrôle à partir d'un centre comme dans les établissements pénitentiaires (même type de construction avec vitres blindées, plusieurs grilles ouvertes à distance, etc.), cellules de dimension et d'aspect comparables à celles des prisons, cellules nues (ou cachots) également comparables à celles des prisons, etc.

D'autre part, sur le plan du régime, la direction fédérale du centre et le personnel de surveillance fédéral ont généralement une primauté dans toutes les décisions qui sont susceptibles de concerner la sécurité. Des renseignements recueillis, il apparaît que des décisions disciplinaires peuvent être prises à l'égard des jeunes par le personnel fédéral pour des motifs sécuritaires même s'il s'avère qu'elles ne sont pas les plus indiquées sur le plan éducatif. Sur différents aspects, le règlement d'ordre intérieur est proche de celui qui était d'application dans certains établissements pénitentiaires à l'égard des mineurs qui, anciennement, y étaient détenus.

8. Des informations qu'elle a pu réunir, la Commission a pu constater la volonté des intervenants de la Communauté française de réaliser un travail de type éducatif avec les jeunes qui se trouvaient dans le centre.

Il n'est nullement question de prétendre que les agents de la Communauté française contribueraient volontairement à entretenir ou mettre en place un contexte d'intervention prioritairement sécuritaire ou répressif.

9. Par contre, il apparaît que le contexte sécuritaire décrit ci-dessus nuit régulièrement à la qualité du travail éducatif de l'équipe d'intervenants de la Communauté française.

A titre d'exemple, la Commission relève les pertes de temps et d'énergie qui sont consacrées à gérer les conflits qui résultent des manière différentes d'envisager certaines questions frontières entre les autorités fédérales et communautaires du centre. Elle relève également les manières différentes d'envisager la mise en œuvre de la discipline qui peuvent aboutir à signifier des messages contradictoires ou peu cohérents aux jeunes. Il en est de même pour des règles de sécurité qui empêche de mener à bien, dans les meilleurs conditions, certains projets éducatifs.

L'organisation voulue par le législateur a pour conséquence d'introduire une division entre le personnel de surveillance, qui relève de l'Etat fédéral, et le personnel éducatif, qui relève des Communautés. En focalisant le volet sécuritaire sur le personnel de surveillance, il existe un risque de provoquer une violence plus grande à son égard de la part des jeunes. En effet, de par sa fonction qui se limite strictement à la surveillance, le personnel fédéral n'est pas en mesure de créer une relation avec les mineurs autre que celle rendue nécessaire par le respect de la discipline. Or celle-ci placent généralement les deux catégories dans des positions d'opposition et renforce leur antagonisme. Cette situation nuit à une perspective éducative dont l'objet est de privilégier le respect de la personne d'autrui. Il est toutefois très difficile d'amener un jeune à avoir de la considération et à respecter un homme qui n'a des relations avec lui que pour faire respecter, au besoin par la force, un règlement.

La division du personnel en deux catégories porte encore d'une autre manière préjudice à l'objectif éducatif. Les deux catégories n'ayant pas les mêmes fonctions, il est impossible qu'il existe entre elles les conditions du secret professionnel partagé. En effet, celui-ci n'est possible qu'entre des personnes qui poursuivent un même but. Dans ces conditions, il est impossible d'échanger certaines informations entre les deux catégories. Or, cela pourrait parfois s'avérer très utile d'un point de vue éducatif pour permettre notamment une adaptation des interventions disciplinaires du personnel de surveillance aux besoins du jeune. C'est d'ailleurs ce qui se pratique dans les I.P.P.J. où tout le personnel relève de l'éducatif. Cette division du personnel nuit donc à la qualité de l'aide apportée au mineur.

La Commission est d'avis que les intervenants de la Communauté française pourraient réaliser le même travail que celui qu'ils effectuent au Centre d'Everberg et aboutir à des résultats comparables, si pas meilleurs, sans qu'il soit nécessaire de recourir au contexte sécuritaire décrit ci-dessus.

Par conséquent, la Commission considère que l'obligation déduite de l'accord de coopération qui impose aux agents de la Communauté française de travailler au Centre d'Everberg constitue également une violation de l'article 2, al. 2 et 3 du Code de déontologie. En effet, il apparaît que, de manière structurelle, la Communauté française n'envisage pas la solution la plus adaptée pour les mineurs ni celle qui a les meilleures chance de succès du point de vue éducatif.

10. En conclusion, la Commission est d'avis que les intervenants de la Communauté française qui oeuvrent au Centre d'Everberg travaillent dans un contexte prioritairement sécuritaire ou répressif au sens de l'article 4, al. 3 du Code de déontologie.

La Commission est d'avis que les intervenants de la Communauté française ne contribuent pas à créer ce contexte.

La Commission considère toutefois qu'il existe une violation structurelle de l'article 4, al. 3 du Code de déontologie. En acceptant l'accord de coopération, la Communauté française a placé ses agents dans une situation intenable. D'une part, ils violent le Code de déontologie puisqu'ils acceptent de travailler dans un contexte prioritairement sécuritaire ou répressif. D'autre part, ils sont animés par le souci de l'intérêt des mineurs et essayent de leur apporter, tant que faire se peut, une dimension éducative dans ce contexte où elle n'est pas jugée prioritaire.

Le respect du Code déontologie aurait dû conduire la Communauté française a refusé de signer l'accord de coopération. De cette manière, elle aurait clairement signifié son refus de voir l'action éducative être instrumentalisée au profit d'une approche sécuritaire qui n'entre pas dans ses compétences.

Enfin, la Commission est d'avis que cette violation de l'article 4, al. 3 du Code déontologie se combine avec une violation structurelle de l'article 2, al. 2 et 3 du même code. En effet, en acceptant de prendre en charge une intervention éducative dans le Centre d'Everberg, la Communauté française contraint ses intervenants à ne pas offrir la solution la plus adaptée aux mineurs qui y sont placés tant le contexte sécuritaire nuit à la qualité de l'action éducative. Par conséquent, les intervenants de la Communauté française ne sont pas non plus en mesure d'offrir la solution qui a les meilleures chance de succès du point de vue éducatif.