Avis 35/01

Demande d'avis
du D.G.D.E.

Cet avis est le prolongement de l'avis 23. Pour rappel, dans le cadre de cette demande d'avis 23, le D.G.D.E., répliqua en questionnant la Commission au sujet de la qualité de sa collaboration avec d'une part Madame MARECHAL, Ministre de l'Aide à la Jeunesse et d'autre part la Direction générale de l'aide à la jeunesse.

En réponse, la Commission inclut, dans l'avis 23, sa position en ce qui concerne les doléances exprimées à l'égard de Madame la Ministre. Elle se déclara incompétente, cette institution ne pouvant pas être assimilée à un "service".

Par ailleurs, la Commission y écrivit également qu'elle décidait de séparer les questions concernant la collaboration avec la Direction générale de l'Aide à la jeunesse et de les examiner dans le cadre d'un avis séparé. Tel est l'objet du présent avis 35.

Il faut aussi noter que, à la suite de la demande exprimée par le D.G.D.E., Madame la Directrice générale estima, à son tour, devoir interpeller la Commission aux fins de lui demander si le mode de fonctionnement du D.G.D.E. n'était pas en contradiction avec l'article 5 du Code de déontologie.

Pour répondre à ces deux demandes, la Commission a:

- étudié les documents produits par le D.G.D.E. dans le cadre du dossier 23 (et relatifs à cet objet), à savoir des notes des 22.06.00 et 12.01.01, ainsi que les annexes qui les accompagnaient,
- auditionné celui-ci le 05.10.01,
- et étudié les documents déposés à la suite de cette audition.

La Commission a fait de même en ce qui concerne la Directrice générale. Ainsi, elle a:

- procédé à son audition le 05.10.01,
- étudié la note remise ce jour-là
- et étudié la note et les documents remis à la suite de cette audition.

Un procès-verbal de ces deux auditions a été établi et fait partie des pièces officielles de ce dossier.

La Commission s'est ensuite donnée la méthode de travail exposée ci-après:

1. Réflexion sur le thème de la collaboration,
2. Examen détaillé des sujets de conflit,
3. Avis proprement dit tant en ce qui concerne la demande d'avis du D.G.D.E. que celle de la Directrice générale

A propos du deuxième point ("Examen détaillé..."), la Commission s'est efforcée de répartir les doléances exprimées en les classant par thèmes. Pour chacun de ceux-ci, elle a relaté les arguments du D.G.D.E. en se référant à son audition, ses notes ainsi que les annexes jointes. Elle a fait de même avec les arguments de Madame la Directrice générale. Elle a ensuite rédigé des constatations de fait.

I. Réflexion sur le thème
de la collaboration

De manière générale, le D.G.D.E. invoque un manque de collaboration avec son institution de la part de la Direction générale de l'aide à la jeunesse, et plus particulièrement de la part de sa Directrice générale.

Avant d'envisager en particulier les différents points soulevés tant par le D.G.D.E. que la Directrice générale de la D.G.A.J., la Commission tient à rappeler, de manière générale, en quoi consiste l'obligation de collaboration prévue à l'article 6 du Code de déontologie.

La Commission constate tout d'abord que l'article 6 du Code impose à tout service une obligation de travailler en collaboration avec "toute personne ou service appelé à traiter une même situation". Même si le terme "situation" n'exclut pas des collaborations plus structurelles ou portant sur des thèmes plus généraux, la suite du texte de l'article 6 envisage l'obligation de collaboration dans des situations de cas individuels. L'article 6 du Code de déontologie fait de la collaboration un droit pour le bénéficiaire, et non un droit pour le ou les services.

La Commission constate, ensuite, qu'aux termes des alinéas 2 et 3 du Code de déontologie, la première obligation de collaboration consiste à respecter le rôle et les compétences de chacun des acteurs (art.6, al.3). Pour respecter cette première obligation, le Code fait obligation aux différents services d'avoir une connaissance mutuelle desdits services, de leurs objectifs, de leurs cadres réglementaires, de leurs compétences et spécificités, ainsi que des personnes y travaillant (art.6, al.2).

La collaboration est l'action de travailler en commun à une entreprise. D'après l'article 6 du Code de déontologie, ce travail en commun ne peut se réaliser que si, préalablement, la différence des rôles et des compétences de chacun des services est clairement délimitée, acceptée par chacun des services et respectée par ceux-ci. Cette obligation contient donc l'interdiction pour un service de déterminer le rôle et les compétences d'un autre service. Il n'a pas non plus à s'immiscer dans l'organisation interne de cet autre service. Au contraire, il doit en respecter le cadre réglementaire, la structure, la hiérarchie, et le mode de fonctionnement. Autrement dit, un service n'a pas à s'immiscer dans la manière dont un autre service exerce ses compétences.

Le travail en commun entre deux ou plusieurs services, à propos d'une même situation individuelle, ne peut se réaliser au bénéfice de l'usager que si chacun des services respecte tant la sphère de compétence des autres services que leur mode d'organisation et de fonctionnement.

En soi, l'obligation de collaboration n'autorise pas un service à critiquer la manière dont un autre service s'organise et met en œuvre ses compétences. Elle impose seulement à des services ayant des compétences différentes ou similaires de travailler ensemble au bénéfice d'un même usager. Ce qui peut donc être reproché à un service sur la base de l'article 6 du Code de déontologie, c'est le refus de travailler en commun à propos d'une même situation.

Dans le cas soumis à la Commission, il est moins question d'une collaboration relative à une situation particulière, qu'à une collaboration structurelle que le D.G.D.E. souhaiterait voir instaurée entre son institution et la Direction générale de l'aide à la jeunesse. La Commission est d'avis qu'une telle collaboration structurelle n'est, en soi, pas visée par l'article 6 du Code de déontologie.

Toutefois, la Commission est d'avis qu'une connaissance mutuelle de l'institution du D.G.D.E. et de la Direction générale de l'aide à la jeunesse est favorable pour l'ensemble du secteur de l'aide à la jeunesse. Elle ne peut donc qu'inviter les parties à mettre en place des lieux d'échange sans pour autant considérer que ceux-ci soient obligatoires.

Ces deux institutions ayant une place en vue dans le secteur, il apparaît très important aux yeux de la Commission que la collaboration qui est éventuellement mise en œuvre entre celles-ci respecte parfaitement l'esprit de l'article 6 du Code de déontologie. A ce titre, il convient d'éviter toute confusion entre, d'une part, les lieux et les actions propres à chacune des institutions, et, d'autre part, les lieux et les actions communs.

Cette attitude apparaît d'autant plus justifiée aux yeux de la Commission que l'institution du D.G.D.E. s'est vue reconnaître des compétences qui peuvent être source de confusion en cas de travail en commun. D'une part, il s'est vu reconnaître des compétences d'action, telles que l'information du public sur le droit des jeunes ou le pouvoir de proposer d'adapter la réglementation en vue d'une protection plus complète et plus efficace des droits des jeunes. Sur cette base, un travail en commun, notamment avec la Direction générale de l'aide à la jeunesse, peut s'avérer utile, voire nécessaire. D'autre part, le D.G.D.E. s'est vu reconnaître des compétences d'investigation et de contrôle fort importantes, telles que celles de vérifier l'application correcte de la législation concernant les jeunes et d'en informer, s'il y a lieu le procureur du Roi, de recevoir les informations, les plaintes et les demandes de médiation relatives aux atteintes portées aux droits des jeunes, de pouvoir de pénétrer librement durant les heures normales d'activité dans tous les bâtiments des services publics de la communauté ou des services privés bénéficiant d'un subside de la même communauté, et de pouvoir se faire remettre les pièces et informations qu'il juge nécessaire. Il existe donc un risque qu'à partir d'un travail en commun, le D.G.D.E. glisse ou doive glisser vers l'exercice de ses pouvoirs d'investigation et de contrôle à propos de la manière dont l'administration, avec qui il était censé collaborer, met ses compétences en œuvre.

Le déséquilibre structurel entre les services en présence - le D.G.D.E. pouvant se muer en contrôleur de l'administration, l'inverse n'étant pas possible - rend particulièrement délicate toute entreprise de collaboration entre ces deux services.

Pour éviter un tel écueil, il apparaît nécessaire aux yeux de la Commission que les lieux de collaboration entre l'institution du D..D.E. et un autre service soient clairement délimités tant dans la forme que dans leur objet.

A cette fin, la Commission est d'avis que les rencontres bilatérales entre l'administration et l'institution du D.G.D.E. doivent se faire dans des réunions qui n'ont que le travail commun pour objet et dont les points de l'ordre du jour sont fixés de commun accord par les deux services. De la même manière, lorsqu'un des deux services est invité par l'autre à participer à un travail commun réunissant plusieurs services, l'objet de celui-ci doit être clairement défini. Si le service invité ne souhaite pas y participer, il lui appartient d'expliquer à l'autre les raisons qui motivent son choix. Ce n'est qu'à partir de l'analyse de celles-ci qu'éventuellement il peut se déduire une violation de l'obligation de collaboration prévue à l'article 6 du Code de déontologie, spécialement si cela concerne une situation individuelle.

Sur base de ces principes généraux, la Commission a analysé comme suit les différents événements à partir desquels le D.G.D.E. déduit qu'il existerait, selon lui, un manque de collaboration dans le chef de la Direction générale de l'aide à la jeunesse.

II. Examen détaillé
des sujets de conflit

A. Apparition du conflit

a) Pour le D.G.D.E.

Le D.G.D.E. fait coïncider le début des difficultés de collaboration entre son service et d'une part le cabinet ministériel de l'aide à la jeunesse et d'autre part l'Administration centrale avec l'arrivée de Madame la Ministre MARECHAL et Madame la Directrice générale, soit en janvier 1998. Ce constat résulte de:

- sa note du 12.01.2001, page 1,
- ses rapports annuels de 1997-1998 et 1998-1999 (ses annexes 1),
- son audition du 5 octobre 2001.

b) Pour Madame La Directrice générale

Des difficultés de collaboration existaient déjà à l'époque de son prédécesseur, (ses annexes 1, soit un extrait du rapport du D.G.D.E. de 1994-1995).

c) Constatations de la
commission de déontologie

La Commission constate effectivement, à la lecture du rapport de 1994-1995, aux pages 160 et 161, que le D.G.D.E. écrivait déjà à cette époque: "il faut constater une absence de volonté de l'Administration centrale de l'Aide à la Jeunesse à l' (le D.G.D.E.) inviter aux réunions des Conseillers de l'Aide à la Jeunesse..." ainsi que "l'Administration Centrale de l'Administration de l'Aide à la Jeunesse est aussi la seule depuis l'entrée en fonction du D.G.D.E. qui a refusé..." et "Depuis l'arrivée du nouveau Gouvernement dirigé par la Ministre-Présidente, la situation de l'Administration centrale est toujours aussi problématique..."

L'apparition de ce conflit ne correspond dès lors pas avec l'arrivée de Madame la Ministre MARECHAL et de Madame la Directrice générale.

B. Importance du conflit

Pour le D.G.D.E.

1) Délimitation du conflit: le D.G.D.E. s'exprime avec beaucoup de prudence lorsqu'il s'agit de dire que, malgré le conflit qui s'est installé entre lui et la DGAJ, des formes de collaboration ont pu exister (voir sa note du 12 janvier 2001, page 8 ainsi que ses rapports de 1997-1998 et 1998-1999 - ses annexes 1: "Grâce à l'intervention personnelle de la Ministre-Présidente de la Communauté française, en charge de l'aide à la jeunesse, des modes de collaboration respectueux des prérogatives et des compétences de l'institution du D.G.D.E. ont pu être mis positivement en place. L'avenir nous dira si les efforts déployés... porteront leurs fruits à long terme.").

2) Importance du conflit: le D.G.D.E. estime toutefois qu'il existe de réelles difficultés de collaboration et de relation. Il écrit ainsi:

- en sa note du 12 janvier 2001 (page 1) que la Directrice générale " continue à pratiquer une politique d'obstruction à l'égard du D.G.D.E. ".

- en sa lettre du 16.03.00 à Mme la Ministre: "il existe un malaise dans le secteur de l'aide à la jeunesse et la protection de la jeunesse. Devant ce constat de plus en plus criant, la DGAJ se replie sur elle-même et évite le plus possible les contacts et les échanges avec une institution qui est vécue comme dangereuse par rapport à la situation difficile qu'elle doit gérer ..." (son annexe 4).

- en sa lettre du 29.05.00 à Mme la Ministre: "il faut mentionner le refus de la DGAJ d'organiser des rencontres de coordination entre sa représentante et mon institution ..." (son annexe 6).

- en sa lettre du 06.04.01 à l'Administrateur général: "... je crains que le contenu des réunions mises en place à votre initiative ne me permette pas de modifier mon jugement..." (son annexe cotée par nous 22).

Il déclare également que la Directrice générale ne répond plus à ses questions (voir sa lettre du 04.04.01 à Mme la Ministre - son annexe cotée par nous 23) et tandis que selon Mme La Directrice générale (voir note du 05.10.01), le D.G.D.E. ne veut plus lui écrire directement.

3) Publicité du conflit: Eu égard à l'importance de ce conflit, telle que donnée par le D.G.D.E., celui-ci a estimé devoir le porter officiellement à la connaissance:

- du Secrétaire général,
- du public, par l'entremise des rapports annuels,
- en Commission de la santé, des matières sociales, des sports et de l'aide à la jeunesse du Parlement de la Communauté française, (voir sa note du 12-01-2001, page 1),
- du Ministre-Président.

Pour la Directrice générale

1) Délimitation du conflit: Madame Directrice générale considère qu'il existe, entre les deux services en cause, bien plus de points de convergence que de divergences et qu'il existe donc une très réelle collaboration. Elle produit en ce sens plus de 30 lettres de remerciement que le D.G.D.E. lui a adressées entre juin 1998 et janvier 2001 (ses annexes 6).

2) Importance du conflit: Celui-ci est limité puisqu'il se circonscrit, selon elle, aux rencontres avec les conseillers et les directeurs (services extérieurs), aux rencontres de coordination (services internes) et au secteur des I.P.P.J

3) Publicité du conflit: Madame la Directrice générale considère que le D.G.D.E. porte inutilement ce conflit sur la place publique. Ainsi il adresse volontiers - en ce compris à des agents qui relèvent de l'autorité hiérarchique de la DGAJ - des copies de courriers qu'il adresse à cette dernière mais sans pour autant le lui faire savoir (voir notamment la note du 16.08.01 au D.G.D.E. - son annexe cotée par nous 25.5: "Pour la Xème fois, je vous invite à m'informer des personnes à qui vous communiquez copie de vos lettres pour me permettre de tenir ces destinataires informés de la suite réservée à vos démarches. C'est une question de bonne pratique administrative et même de simple civilité"). Madame la Directrice générale déclare également que le D.G.D.E multiplie les déclarations publiques (presse, Commission, rapports annuels) dans lesquelles il fait état d'un manque de collaboration. Madame la Directrice générale regrette cette publicité, d'autant plus que, précise-t-elle, le D.G.D.E. est convié à toutes les réunions où il est question des droits et des intérêts des jeunes et, de plus, que leurs services se retrouvent régulièrement dans de nombreuses réunions (voir sa lettre du 22.10.99 au D.G.D.E. - annexe du D.G.D.E. n° 5)

c) Constatations de la
commission de déontologie

Ce conflit est loin d'être aussi généralisé que le D.G.D.E. ne le laisse penser. Bien des échanges entre les deux institutions sont restés constructifs et bien des services sont toujours rendus.

Certaines divergences dans les pratiques créent certes des tensions mais il y a lieu de s'interroger sur la légitimité des dénonciations formulées par le D.G.D.E. et sur les échos qu'il entend leur donner.

C. Exemples spécifiques de conflits.

1) Difficultés avec l'IPPJ de Saint-Servais.

a) Pour le D.G.D.E.:

1. En ce qui concerne certaines pratiques de l'institution: le D.G.D.E. a estimé devoir dénoncer certaines pratiques d'enfermement ou d'écartement: prises en charge individuelles intensives, chambres de réflexion, fouille, douche devant une éducatrice, lettres d'excuse, travaux de réflexion (voir son rapport annuel 1994-1995, pages 70 à 89 ainsi que sa lettre du 09.04.98 à BL - ses annexes 12 et 13 ) . A ces occasions, le D.G.D.E. précise que ce qu'il met en cause ce n'est pas "l'honnêteté et la compétence du personnel éducatif ... mais les systèmes pédagogiques en application et dont la Direction est le responsable et la Direction générale le garant".

2. En ce qui concerne la copie des décisions judiciaires: le D.G.D.E. explique les difficultés qu'il a rencontrées pour obtenir copie des jugements et ordonnances relatives aux mineures placées en cette institution alors que pourtant il dispose d'un courrier rédigé le 07.05.1998 par le Secrétaire général autorisant la délivrance de ces copies ( son annexe 14; voir aussi la note du D.G.D.E. du 22.06.2000, page 5).

3. En ce qui concerne le rapport relatif aux I.P.P.J.: le D.G.D.E. rappelle que, lors de l'élaboration du rapport de Monsieur THYS, cette institution ne lui a pas apporté la collaboration souhaitée.

b) Pour Madame la Directrice générale:

1. En ce qui concerne certaines pratiques de l'institution: Mme la Directrice générale a expliqué, par courrier du 12.06.1998, que le personnel de l'IPPJ avait vécu les questions du D.G.D.E. comme autant d'interrogatoires. Par ailleurs, elle y conteste certains griefs formulés; elle replace les événements dans leur contexte; elle signale que des améliorations ont été apportées et que des efforts restent à accomplir (voir sa lettre du 15.06.1998 au D.G.D.E. - annexe du D.G.D.E., cotée par nous 13bis).

2. En ce qui concerne la copie des décisions judiciaires: la question de la délivrance des décisions judiciaires nécessitait un examen. Au terme de celui-ci, il a été donné satisfaction au Délégué général. En ce sens, Madame la Directrice générale écrit dans sa note du 5 octobre 2001 (page 11) que: "si le D.G.D.E a le droit de se voir communiquer les pièces et informations qu'il juge nécessaires, ce droit doit rester compatible avec l'article 125 du Tarif criminel, en vertu duquel les copies d'actes d'information, d'instruction ou de procédure ne peuvent être délivrées sans une autorisation expresse du Procureur général".  Le Directeur de cette IPPJ "avait interrogé la Direction générale sur la légitimité de la communication des décisions des magistrats et des pièces judiciaires en général. Le service juridique de la Direction générale avait conclu que les ordonnances pouvaient être transmises directement au D.G.D.E....".

3. En ce qui concerne le rapport relatif aux IPPJ: pour ce qui est des problèmes survenus à l'occasion de la communication du "rapport de Monsieur THYS", il est renvoyé au dossier 23.

c) Constatations de la
commission de déontologie

Les parties sont contraires en fait au sujet de la manière dont le D.G.D.E. a mené ses investigations.

En tout cas, il doit être retenu que même si l'Administration exprime des regrets au sujet des méthodes du D.G.D.E., les messages énoncés par celui-ci ont été entendus puisque des initiatives ont été prises et qu'il a été admis que des efforts restaient à faire. La Commission ignore si le D.G.D.E. a été amené à effectuer des demandes similaires dans d'autres IPPJ. A Saint-Servais, il y a eu écoute et collaboration.

A propos de la délivrance des copies de décisions judiciaires, la Commission prend acte de la nécessité légale de disposer d'accords préalables. Après la réception de ceux-ci, satisfaction a été donnée au D.G.D.E.. Ici aussi, il y a donc eu collaboration.

2. A propos des réunions avec les Conseillers et les Directeurs

a) Pour le D.G.D.E.:

1) Souhaits de collaboration: ceux-ci sont exprimés par:

- Le Secrétaire général,

- dans sa lettre du 14.11.1995 à Mme Danièle Gevaert: "Le D.G.D.E. devrait être présent à toutes les réunions avec les conseillers et les directeurs concernant l'intérêt des jeunes" ( son annexe 2);

- dans sa lettre du 17.02.1999 au D.G.D.E.: "L'ordre du jour ... ne nécessite pas toujours la présence du D.G.D.E.. Aussi, le système qui consiste à vous transmettre systématiquement l'ordre du jour de ces réunions pour vous permettre d'apprécier si votre présence est nécessaire ou non est une bonne initiative .... La difficulté réside dans l'appréciation de cette nécessité ... Aussi, établir des contacts préalables entre les gestionnaires des dossiers me paraît être une bonne proposition..." (son annexe 2);

- dans sa lettre du 18.04.2001 au D.G.D.E. , qui encourage la concertation malgré les difficultés (son annexe cotée par nous 24);

- dans sa lettre du 07.09.2001 au D.G.D.E. dans laquelle il dit qu'"il faut, en effet, pouvoir concilier la tenue de ces réunions, indispensables je le maintiens, et le fonctionnement des services" (son annexe cotée par nous 21bis); 

- la Ministre-Présidente: dans sa lettre du 16.03.2000, à Madame la Ministre MARECHAL, le D.G.D.E. explique que, lors d'une réunion du 10.03.1999, "il avait été une nouvelle fois convenu, en la présence de la Directrice générale, que l'ordre du jour des différentes réunions, tant avec les Conseillers et Directeurs de l'Aide à la Jeunesse qu'avec les Directeurs d'IPPJ, allait m'être transmis préalablement aux réunions en plaçant autant que faire se peut, les points susceptibles d'intéresser ma mission en début de séance. Ceci me permettait de quitter les réunions lorsque les points abordés ne concernaient plus mon institution" (son annexe 4);

- par Madame la Ministre MARECHAL. Le D.G.D.E. lui écrit en effet aussi dans ce courrier du 16.03.2000 qu'elle a rappelé ces accords lors de son intervention du 22.02.2000 devant la Commission du Parlement de la Communauté française (son annexe 4).

2) Regrets exprimés par le D.G.D.E.:

- Par lettre du 11.03.1999, le D.G.D.E. rappelle à Madame la Directrice générale les engagements du 10.03.1999, estimant que ceux-ci n'ont pas été respectés (son annexe 3);

- Par lettre du 26.01.1999, le DGDE écrit à l'administrateur général que sa "collaboratrice, Mademoiselle V.C., qui me représentait, s'est vu refuser l'accès à la réunion des Conseillers et Directeurs au motif que l'ordre du jour ne concernait pas les droits de l'enfant" (son annexe complémentaire cotée par nous +1.4 - voir aussi dans le même sens ses lettre du 04.02.1999 et note à Madame la Directrice générale, annexes +1.1 et 1.2 ainsi que sa lettre du 26.01.1999 à Monsieur V., chef de cabinet de la Ministre-Présidente, annexe +1.3) .

- Par lettre du 16.03.2000, le D.G.D.E. signale à Madame la Ministre qu'une réunion s'est tenue à son insu et qu'il ne lui a plus été donné de participer à ces rencontres depuis plus d'un an. Un rappel de ce courrier est envoyé le 29.05.2000 (ses annexes 4 et 6).

3) Exemple récent de conflit: la réunion du 02.04.2001. La DGAJ a (re)mis sur pied des réunions avec les services extérieurs. Ainsi, il y en eut une le 13.11.2000 puis une autre le 02.04.2001.

Il considère toutefois que cette dernière a été vidée de son sens dans la mesure où:

- une IPPJ n'était pas représentée,
- un seul (sur 13) représentant des conseillers et directeurs était présent,
- aucun ordre du jour n'était proposé par la DGAJ,
- qui de plus ne s'est pas impliquée.

Le D.G.D.E. l'a dénoncé par courrier du 04.04.2001 à Madame la Ministre, au Ministre-Président et, par courrier du 06.04.2001, à l'Administrateur général (ses annexes cotées par nous 22 et 23).